Opération complexe : un ou plusieurs permis de construire ?

Un ensemble immobilier complexe peut, suivant ses caractéristiques et sous certaines conditions, faire l’objet d’un seul ou de plusieurs permis de construire. Ce choix est essentiel pour les maîtres d’ouvrage. En effet, chacune des solutions présente pour le projet des avantages et des inconvénients. Le Conseil d’État a rappelé et précisé récemment les conditions de ce choix.

Le principe, constamment réaffirmé par le Conseil d’État, est qu’un ensemble immobilier indivisible ne peut légalement faire l’objet de plusieurs permis de construire distincts et que des constructions indivisibles doivent faire l’objet d’un permis de construire unique (CE 10 octobre 2007, Association de défense de l’environnement d’une usine située aux Maisons à Saint-Jory-Lasbloux, req. n°277314).

Toutefois, le développement des ensembles immobiliers complexes, notamment en cas de maîtres d’ouvrages multiples, s’accommode mal de cette règle, ce qui avait donné lieu à quelques décisions de cours administratives d’appel contradictoires1.
Le Conseil d’état a récemment clarifié cette jurisprudence en décidant que si?
« une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l’objet d’un seul permis de construire, [les dispositions de l’article L.421-3 (6) du code de l’urbanisme] ne font pas obstacle à ce que, lorsque l’ampleur et la complexité du projet le justifient, notamment en cas d’intervention de plusieurs maîtres d’ouvrage, les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l’objet de permis distincts, sous réserve que l’autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l’ensemble des permis délivrés ; (…) » (CE 17 juillet 2009, Commune de Grenoble et Communauté d’agglomération Grenoble Alpes Métropole, req. n°301615).

Un immeuble complexe peut faire l’objet de permis distincts …

Le dépôt de plusieurs permis de construire est donc possible pour la réalisation d’un ensemble immobilier unique à la condition que l’autorité compétente ait pu apprécier le projet dans son ensemble, comme elle l’aurait fait dans le cadre d’un seul permis de construire.
En pratique, cette première condition suppose que les permis de construire soient déposés de façon concomitante, sauf à rendre l’instruction des permis impossible ou trop complexe pour l’administration.

Sous cette réserve, le recours à plusieurs permis est possible, d’une part lorsque l’ampleur et la complexité du projet le justifient, et d’autre part pour chaque partie de l’ensemble unique dès lors qu’elle constitue un élément de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome.

… Suivant des conditions à préciser par la jurisprudence.

D’une part, la notion tenant à l’ampleur et la complexité du projet n’est pas définie même si la Haute Assemblée prend le soin de donner un exemple tenant à l’intervention de plusieurs maîtres d’ouvrage, en l’espèce, deux maîtres d’ouvrage public différents. Cet exemple permet de considérer, a priori, que le critère d’ampleur et de complexité pourrait être largement apprécié.

D’autre part, la notion d’autonomie fonctionnelle de certains éléments de l’ensemble unique n’est pas non plus définie, même si elle renvoie à l’idée que l’élément en cause pourrait être construit de façon autonome.

Le choix entre le dépôt d’un permis de construire unique ou de plusieurs permis de construire dépend aussi des avantages et des inconvénients propres à chaque solution.

En effet, même pour la construction d’un ensemble immobilier complexe, le dépôt d’un seul permis présente incontestablement de nombreux avantages.

L’unicité du permis entraîne l’unicité de l’ensemble des délais ce qui simplifie le projet : un seul délai d’instruction, une seule date de délivrance, un seul délai de recours contentieux, un seul délai de péremption, un calendrier de travaux unique.

Le revers de cette simplicité est que tous les éléments du projet sont soumis au délai d’instruction le plus long.
De même, la modification de l’un des éléments du projet impose de déposer un permis de construire modificatif du permis unique, ce qui peut entraîner des retards d’exécution pour les autres parties du projet.

En cas de recours, c’est le permis de construire unique qui sera attaqué même si les moyens d’annulation ne concernent qu’une partie du projet et que le juge administratif peut aujourd’hui annuler une partie seulement du permis.

A contrario, le dépôt de plusieurs permis permet d’éviter ces inconvénients.

Un bilan coût/ avantages à effectuer in concreto.

Chaque propriétaire / maître d’ouvrage gère son permis de façon indépendante : le dépôt, le délai d’instruction, la délivrance, la déclaration d’achèvement des travaux, le transfert et la modification de chaque autorisation est autonome.
Enfin, un recours à l’encontre d’un des permis de construire ne remet pas en cause les droits découlant des autres permis de construire.

Le dépôt de permis multiples présente cependant des inconvénients qu’il ne faut pas minorer.

En premier lieu, l’instruction de plusieurs permis de construire est plus complexe pour l’administration, qui doit vérifier leur compatibilité et le respect des règles d’urbanisme, en tenant compte de l’ensemble des demandes.

En outre, les dates de délivrance des différents permis pouvant être substantiellement différentes, le point de départ de leur délai de péremption pourra également être décalé.

Ce décalage peut poser des difficultés si les permis de construire délivrés en premier ne peuvent être mis en œuvre avant l’exécution d’autres permis de construire délivrés plus tardivement ou subissant des difficultés (difficultés lors de l’instruction, recours contentieux et/ou retrait, retards dans la mise en œuvre des travaux).
En cas d’annulation de l’un des permis de construire, l’exécution des autres permis de construire même devenus définitifs risque de soulever des problèmes pratiques et de nécessiter une régularisation du projet.

Enfin, la pluralité des permis de construire multiplie le nombre de recours et de requérants possibles, ce qui peut complexifier la gestion des procédures et en définitive la réalisation de l’opération.