Par Marie-Yvonne Benjamin, avocat associé. Genesis
La cession des biens des personnes publiques
De récents débats à propos de la politique immobilière des personnes publiques, il ressort que la destination du bien, c'est-à-dire le besoin qu’il satisfait, doit être revisitée au terme de périodes plus ou moins régulières. Il ne sert à rien d’être propriétaire, si le bien est vacant et ne répond pas aux normes qui garantissent son bon usage. La cession du bien est loin d’être la seule alternative.
L’enjeu de la valorisation du patrimoine des personnes publiques est de générer de nouvelles recettes qui vont servir de leviers à d’autres investissements, tout autant estimables, ou à rationaliser la gestion publique. La vente concerne par nature des biens qui ne sont plus affectés au domaine public. Dans ce contexte par une circulaire du 16?janvier 2009 relative à la politique immobilière de l’État (NOR : PRMX0901404C), le Premier ministre a rappelé l’impérieuse nécessité de professionnaliser la gestion du patrimoine immobilier de l’État et ce, dans le respect des règles de la transparence.
Rappelons le régime de la cession des biens des personnes publiques, sachant que le dispositif qui avait été introduit en 1993, pour imposer un processus de publicité dont le respect était prescrit à peine de nullité de l’acte, a été très vite abrogé à la demande des notaires qui rappelait la nécessité de ne pas instaurer des dispositions susceptibles de compromettre radicalement le régime de cession des biens des personnes publiques ce qui aurait un effet contre-productif certain.
Bien entendu la capacité de vente des personnes publiques ne concerne que les biens appartenant au domaine privé, cessibles par nature au contraire des biens du domaine public qui ne peuvent être cédés ni à l'amiable, ni par le biais d'une procédure d'expropriation s’ils n’ont pas fait l’objet d’une procédure de déclassement préalable (CE 3?décembre 1993, M.Parent, n° 146710) même si quelques ajustements ont été prévus dans le CG3P lorsqu’il s’agit de faciliter les échanges entre personnes publiques ou de satisfaire l’intérêt du service public. (Articles L 3112-1, L 3112-2, 2142-1 du CG3P).
Les textes diffèrent selon que les biens appartiennent aux personnes publiques locales ou à l’État. La Cour des comptes dans son rapport sur «?Les cessions de biens immobiliers de prestige par France Domaine (Rapport public annuel 2008)?», recommande que le cadre juridique des cessions des biens des personnes publiques soit complété afin de mieux assurer la transparence.
Les obligations des collectivités territoriales
À la différence des biens du domaine public, les dépendances du domaine privé des collectivités publiques sont aliénables et prescriptibles, à l’exception des biens du domaine privé affectés à un service public, et à condition qu’il ne puisse s’agir d’une libéralité (CE 6?avril 1998, communauté Urbaine de Lyon, Rec CE p. 132 : à propos de la conclusion d’un bail emphytéotique au profit d’une SEML).
Aux termes de l’article L.3211-4 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) : «?les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics cèdent leurs immeubles ou leurs droits réels immobiliers, dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales?».
Le juge administratif a régulièrement rappelé la liberté d’action des personnes publiques (CE 26?octobre 1994, Monier, n°121717).
Les entreprises exclues de la possibilité de remettre une offre d’achat ne peuvent donc se prévaloir de manquements aux règles de publicité et de mise en concurrence (CAA Bordeaux 26?novembre 2009, Commune de Benayes, n°08BX01655 ; CAA Versailles 15?octobre 2009 Commune de Palaiseau, n°08VE00072) qui sont applicables en matière de délégations de service public ou de marchés publics par exemple (CE 29?avril 2002, Sociétés Apsys International, Foncière Euris, Francarep et Sonae Immobiliara, n°240272).
La directive communautaire 2004/18/C du Parlement européen et du Conseil, du 31?mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services ne s’applique pas à la cession de biens immobiliers à condition bien entendu qu’il ne puisse être possible de requalifier la convention conclue en marché de travaux ou concession de service éventuellement.
De même, le principe d’égalité des citoyens n’a pas vocation à s’appliquer en matière de cessions (CE 3?novembre 1997, Commune de Fougerolles, n°169473 ; CAA Douai 10?décembre 2009, Commune du Touquet-Paris-Plage, n°09DA00775).
La vente est décidée par l’assemblée délibérante, et doit faire l’objet d’une délibération motivée prise au vu de l’avis du service des domaines qui détermine la valeur vénale telle qu’elle doit résulter du jeu du marché. Mais le Conseil d’État confirme l’annulation de la décision d’une commune ayant vendu un immeuble à un prix inférieur d’environ 30?% à l’estimation opérée par les services de l’État (CE 25?septembre 2009, n° 298918, Commune de Courtenay, n° 2009-009520). Les communes ne sont pas tenues de réaliser la vente au profit du mieux offrant (CE 12 juin 1987, commune de Costas : Rec CE T. p. 629, Drt adm 1987, comm n° 413). Il doit être immédiatement précisé que la plupart des personnes publiques organisent les procédures de publicité ou de concours aux termes desquelles elles définissent les modalités de l’offre et les critères qui permettront de partager les candidats.
Les obligations de l’État
À l’inverse des collectivités territoriales, le législateur oblige l’État à une obligation de publicité et de mise en concurrence avant toute cession de ses biens immobiliers.
L’article L.3211-1 du Code général de la propriété des personnes publiques précise les conditions de droit commun d’aliénation par l’État : «?Lorsqu’ils ne sont plus utilisés par un service civil ou militaire de l’État ou un à établissement public de l’État, les immeubles du domaine privé de l’État peuvent être vendus dans les conditions prévues par un décret en Conseil d’État?».
Ce décret, repris à l’article R.129 du Code du domaine de l’État, prévoit que «?l’aliénation d’un immeuble du domaine privé de l’État a lieu avec publicité et mise en concurrence, soit par adjudication publique, soit à l’amiable?».
La publicité se fait par voie de publication d’une annonce dans un journal habilité à recevoir des annonces légales à diffusion locale, nationale, européenne ou internationale ou dans une publication spécialisée dans la vente de biens immobiliers. Cette publication doit préciser les modalités de présentation des offres. Un cahier des charges est également transmis aux potentiels acquéreurs. Ce principe de mise en concurrence souffre cependant de nombreuses dérogations. L’article R.129-5 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit en effet la possibilité pour l’État de conclure une vente, sans appel à la concurrence, dans des cas similaires à ceux prévus par l’article L.5342-2 du Code général de la propriété des personnes publiques avec en outre la possibilité de recourir à cette dérogation lorsque les conditions particulières du bien le justifient et lorsque l’immeuble est affecté, attribué ou confié à un établissement public industriel ou commercial qui souhaite l’acquérir.
L’enjeu de la valorisation du patrimoine des personnes publiques est de générer de nouvelles recettes qui vont servir de leviers à d’autres investissements, tout autant estimables, ou à rationaliser la gestion publique. La vente concerne par nature des biens qui ne sont plus affectés au domaine public. Dans ce contexte par une circulaire du 16?janvier 2009 relative à la politique immobilière de l’État (NOR : PRMX0901404C), le Premier ministre a rappelé l’impérieuse nécessité de professionnaliser la gestion du patrimoine immobilier de l’État et ce, dans le respect des règles de la transparence.
Rappelons le régime de la cession des biens des personnes publiques, sachant que le dispositif qui avait été introduit en 1993, pour imposer un processus de publicité dont le respect était prescrit à peine de nullité de l’acte, a été très vite abrogé à la demande des notaires qui rappelait la nécessité de ne pas instaurer des dispositions susceptibles de compromettre radicalement le régime de cession des biens des personnes publiques ce qui aurait un effet contre-productif certain.
Bien entendu la capacité de vente des personnes publiques ne concerne que les biens appartenant au domaine privé, cessibles par nature au contraire des biens du domaine public qui ne peuvent être cédés ni à l'amiable, ni par le biais d'une procédure d'expropriation s’ils n’ont pas fait l’objet d’une procédure de déclassement préalable (CE 3?décembre 1993, M.Parent, n° 146710) même si quelques ajustements ont été prévus dans le CG3P lorsqu’il s’agit de faciliter les échanges entre personnes publiques ou de satisfaire l’intérêt du service public. (Articles L 3112-1, L 3112-2, 2142-1 du CG3P).
Les textes diffèrent selon que les biens appartiennent aux personnes publiques locales ou à l’État. La Cour des comptes dans son rapport sur «?Les cessions de biens immobiliers de prestige par France Domaine (Rapport public annuel 2008)?», recommande que le cadre juridique des cessions des biens des personnes publiques soit complété afin de mieux assurer la transparence.
Les obligations des collectivités territoriales
À la différence des biens du domaine public, les dépendances du domaine privé des collectivités publiques sont aliénables et prescriptibles, à l’exception des biens du domaine privé affectés à un service public, et à condition qu’il ne puisse s’agir d’une libéralité (CE 6?avril 1998, communauté Urbaine de Lyon, Rec CE p. 132 : à propos de la conclusion d’un bail emphytéotique au profit d’une SEML).
Aux termes de l’article L.3211-4 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) : «?les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics cèdent leurs immeubles ou leurs droits réels immobiliers, dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales?».
Le juge administratif a régulièrement rappelé la liberté d’action des personnes publiques (CE 26?octobre 1994, Monier, n°121717).
Les entreprises exclues de la possibilité de remettre une offre d’achat ne peuvent donc se prévaloir de manquements aux règles de publicité et de mise en concurrence (CAA Bordeaux 26?novembre 2009, Commune de Benayes, n°08BX01655 ; CAA Versailles 15?octobre 2009 Commune de Palaiseau, n°08VE00072) qui sont applicables en matière de délégations de service public ou de marchés publics par exemple (CE 29?avril 2002, Sociétés Apsys International, Foncière Euris, Francarep et Sonae Immobiliara, n°240272).
La directive communautaire 2004/18/C du Parlement européen et du Conseil, du 31?mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services ne s’applique pas à la cession de biens immobiliers à condition bien entendu qu’il ne puisse être possible de requalifier la convention conclue en marché de travaux ou concession de service éventuellement.
De même, le principe d’égalité des citoyens n’a pas vocation à s’appliquer en matière de cessions (CE 3?novembre 1997, Commune de Fougerolles, n°169473 ; CAA Douai 10?décembre 2009, Commune du Touquet-Paris-Plage, n°09DA00775).
La vente est décidée par l’assemblée délibérante, et doit faire l’objet d’une délibération motivée prise au vu de l’avis du service des domaines qui détermine la valeur vénale telle qu’elle doit résulter du jeu du marché. Mais le Conseil d’État confirme l’annulation de la décision d’une commune ayant vendu un immeuble à un prix inférieur d’environ 30?% à l’estimation opérée par les services de l’État (CE 25?septembre 2009, n° 298918, Commune de Courtenay, n° 2009-009520). Les communes ne sont pas tenues de réaliser la vente au profit du mieux offrant (CE 12 juin 1987, commune de Costas : Rec CE T. p. 629, Drt adm 1987, comm n° 413). Il doit être immédiatement précisé que la plupart des personnes publiques organisent les procédures de publicité ou de concours aux termes desquelles elles définissent les modalités de l’offre et les critères qui permettront de partager les candidats.
Les obligations de l’État
À l’inverse des collectivités territoriales, le législateur oblige l’État à une obligation de publicité et de mise en concurrence avant toute cession de ses biens immobiliers.
L’article L.3211-1 du Code général de la propriété des personnes publiques précise les conditions de droit commun d’aliénation par l’État : «?Lorsqu’ils ne sont plus utilisés par un service civil ou militaire de l’État ou un à établissement public de l’État, les immeubles du domaine privé de l’État peuvent être vendus dans les conditions prévues par un décret en Conseil d’État?».
Ce décret, repris à l’article R.129 du Code du domaine de l’État, prévoit que «?l’aliénation d’un immeuble du domaine privé de l’État a lieu avec publicité et mise en concurrence, soit par adjudication publique, soit à l’amiable?».
La publicité se fait par voie de publication d’une annonce dans un journal habilité à recevoir des annonces légales à diffusion locale, nationale, européenne ou internationale ou dans une publication spécialisée dans la vente de biens immobiliers. Cette publication doit préciser les modalités de présentation des offres. Un cahier des charges est également transmis aux potentiels acquéreurs. Ce principe de mise en concurrence souffre cependant de nombreuses dérogations. L’article R.129-5 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit en effet la possibilité pour l’État de conclure une vente, sans appel à la concurrence, dans des cas similaires à ceux prévus par l’article L.5342-2 du Code général de la propriété des personnes publiques avec en outre la possibilité de recourir à cette dérogation lorsque les conditions particulières du bien le justifient et lorsque l’immeuble est affecté, attribué ou confié à un établissement public industriel ou commercial qui souhaite l’acquérir.